У дисертації наведено теоретичне узагальнення і вирішення наукового завдання, що полягає в комплексному дослідженні процесу формування, становлення та особливостей функціонування державно-управлінського апарату на рівні губернії у період другої половини ХІХ – початку ХХ ст. Одержані у процесі дослідження результати підтверджують гіпотезу, покладену в його основу, а реалізована мета й завдання дають підстави сформулювати основні висновки і рекомендації. 1. Визначено основні складові системи місцевих органів державної влади та управління у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. Вищим місцевим органом державної влади в губернії був губернатор як особливий орган державної влади, який мав державно-владні повноваження з управління губернією та право участі у вирішенні питань стосовно судової влади і діяльності органів земського, міського та станового самоврядування. Практичні функції з організації процесу управління губернією здійснювали губернаторська канцелярія та губернські присутствія, комісії і комітети. Головним адміністративним органом управління губернії було Губернське правління, яке охоплювало всі напрями управління губернією. Очолював і спрямовував його діяльність губернатор. До системи губернських органів державної влади та управління входили відомчі (територіальні) органи влади як місцеві представництва галузевих центральних органів державної влади – міністерств, головних управлінь, що здійснювали функції планування, реалізації та контролю у різних сферах життєдіяльності губернії. Це фінансові, податкові, кредитні та статистичні органи, органи управління державним майном, землеустрою та лісового господарства, більшість з яких хоча безпосередньо не підпорядковувалася губернатору, але діяла під його наглядом і контролем. Безпосередньо губернатору і Губернському правлінню підпорядковувалася повітова і міська поліція та військово-адміністративна установа – Губернське з військової повинності присутствіє. Губернатор здійснював нагляд і контроль за діяльністю органів земського, міського та станового самоврядування. Характерною ознакою періоду, що розглядається, є активна діяльність станових органів самоврядування, що формувалися на виборчих засадах та мали забезпечити нормальну життєдіяльність певних територій або виконання певних видів робіт, а насправді являли собою “губернаторські представництва” на місцях, адже всі питання їх діяльності чітко регулювалися і контролювалися губернською владою. Структура, функції і повноваження усіх місцевих органів державної влади та управління були визначені нормативно-правовими актами Російської імперії, в яких наголошувалося на керівній ролі (безпосередній або опосередкованій) в їх діяльності губернатора. 2. Важливим інститутом здійснення завдань та функцій держави були центральні і місцеві органи державної влади і управління, що характеризувалися наявністю державно-владних повноважень, обсяг і характер яких залежав від цілей та завдань кожного з них і регламентувався відповідними нормативними актами. Проведене дослідження дає підстави стверджувати, що, незважаючи на тенденцію до формування структурованого губернського управлінського апарату, система управлінських зв’язків між губернськими органами державної влади та управління характеризується відсутністю збалансованості та раціонального розподілу функцій між ними на кожному рівні управління. Визначальна роль губернатора у системі місцевих управлінських відносин, традиція успадкування керівними особами владних привілеїв на рівні як держави, так і губернії дають підстави стверджувати про домінуючий вплив на всі губернські структури у процесі здійснення управління губернією губернатора та Губернського правління, яке він очолював. Незважаючи на проведення прогресивних реформ і деякі зміни в організації, складі та діяльності урядових установ, Росія залишалася абсолютною монархією, очолюваною самодержавцем, адміністративно-виконавчими представниками якого на місцях були губернатори. 3. Губернське правління, яке очолював губернатор, займало провідне місце у процесі здійснення функцій управління губернією у другій половині ХІХ – на початку ХХ ст. Влада Губернського правління діяла в межах губернії та визначалася як судово-поліцейська, розпорядча, виконавча та примусова. Будучи колегіальним органом, та маючи статус головного адміністративного органу управління губернією, Губернське правління мало широкі повноваження щодо підготовки, прийняття та контролю управлінських рішень губернського рівня. 4. Прийняття управлінських рішень на губернському рівні здійснювалося в основному за двома принципами: колегіальності Губернського правління при остаточному затвердженні рішення губернатором та одноосібності губернатора. Прийняття рішень у Губернському правлінні базувалося на принципі колегіальності: складалися відповідні проекти “журналів” (книги ведення протоколів засідань), де викладалися суттєві обставини справи. Губернатор заслуховував доповіді проектів “журналів” на засіданнях Губернського правління або ознайомлювався з ними особисто, після чого запропоноване рішення затверджував. Одноосібні рішення губернатора оформлялися у вигляді циркулярів чи програмних документів з певних питань. Виконання рішень здійснювалося через отримання резолюцій губернатора установами за вертикаллю; контроль – переважно шляхом аналізу письмових відповідей та ревізування установ. Усі рішення Губернського правління, що доводилися до загального виконання чи відома, циркуляри губернатора, оголошення про кадрові питання губернських органів державної влади та управління друкувалися на сторінках місцевої газети “Черниговские губернские ведомости”. 5. На підставі отриманих результатів дисертаційного дослідження можна узагальнити позитивний досвід організації діяльності губернського державно-управлінського апарату другої половини ХІХ – початку ХХ ст., який доцільно застосовувати в сучасних умовах: – організація роботи губернських галузевих комісій і комітетів (до їх роботи залучалися представники професійних кіл та громадськості: підприємці, промисловці, лікарі та представники місцевого самоврядування); – вирішення губернатором соціальних питань губернського рівня шля-хом наближення до системи місцевих органів управління благодійних та громадських організацій: приказів громадської опіки, управління Товариства Червоного Хреста, Товариства земських, міських і станових установ; – забезпечення на досить високому рівні прозорості діяльності місцевих органів державної влади і управління шляхом систематичного обов’язкового розміщення в офіційній частині газети “Черниговские губернские ведомости” указів імператора, нормативно-правових актів центральних органів влади, циркулярів губернатора, а також інформації щодо прийому, переміщення та звільнення посадових осіб губернських установ тощо; – організація функціонування губернських органів державної влади та управління відповідно до чинної нормативної бази із визначенням їх структури, функціональних обов’язків, повноважень та відповідальності. Це стосується і загального переліку структурних одиниць губернського та повітового рівнів, порядку їх утворення, визначення функцій, прав і обов’язків, прийому, переміщення та звільнення посадових осіб, організації, принципів діяльності, рівня самостійності та залежності органів земського та міського самоврядування; – акцентування уваги на виконанні інструкцій з дотримання єдиних для всіх губерній правил діловодства та порядку збереження документів в архівних установах; – високий рівень організації діяльності губернських статистичних комітетів та значний обсяг краєзнавчо-дослідницької роботи, що вони проводили. Значна увага приділялася збиранню й аналізу статистичних даних по губернії, складанню звітів для центральних органів державної влади та управління за чітко визначеними різногалузевими формами. До складу статистичних комітетів входили, як правило, високоосвічені особи, завданням яких було обов’язкова публікація своїх досліджень; видання друкованих збірок для загального користування, у яких містилася інформація про повний персональний склад губернських управлінських органів, наприклад таких, як “Календарь Черниговской губернии на 1886 год”, виданий за авторством К.В.Корвіна-Піотровського у Чернігові 1885 р.; зводи постанов Чернігівського земського зібрання; “Земский сборник Черниговской губернии”, де публікувалася повна інформація про діяльність губернських установ. Таким чином, на підставі дослідження процесу формування та становлення системи місцевих органів державної влади та управління другої половини ХІХ – початку ХХ ст. на прикладі Чернігівської губернії вважаємо за доцільне науковий доробок з історії державного управління України доповнити комплексним аналізом системи цих органів, визначивши нормативно-правову базу та порядок їх утворення, структуру, функції та повноваження, систему управлінських зв’язків, взаємозв’язків з центральною владою та органами земського, міського та станового самоврядування. Деякі аспекти діяльності губернської влади періоду, що розглядається, є актуальними з огляду на можливість урахування позитивного організаційного досвіду їх роботи для оптимізації функціонування структур сучасних місцевих державних адміністрацій. Неформальне застосування практики губернських комісій і комітетів щодо залучення до їх роботи широких кіл громадськості у сучасній роботі управлінь і відділів місцевих державних адміністрацій допоможе попереджати виникнення окремих проблемних ситуацій та надасть можливість володіти різногалузевою інформацією для прийняття найбільш оптимальних управлінських рішень. Організація історико-краєзнавчих центрів при статистичних управліннях обласних і районних рівнів з метою написання сучасного літопису регіонів дозволить налагодити систематичну роботу із формування важливого джерела вивчення їх історії, культури, релігії. Визначення керівництвом нинішніх місцевих державних адміністрацій шляхів тісної співпраці з благодійними та громадськими організаціями, особливо тими, що опікуються соціально незахищеними верствами населення, дозволить значно покращити роботу з соціального захисту та охорони здоров’я населення на регіональному рівні. На наш погляд, місцеві засоби масової інформації не достатньо повно висвітлюють питання звітності про результати роботи управлінь і відділів районних та обласних державних адміністрацій, а також питання кадрових переміщень, видів заохочень і стягнень, що стосуються категорії державних службовців, – це має бути постійною практикою, що забезпечує прозорість діяльності сучасних владних структур. Доцільно також приділяти відповідну увагу вимогам обов’язкового виконання існуючих інструкцій з діловодства і архівної справи в структурних підрозділах місцевих державних адміністрацій усіх рівнів. Звичайно, у дисертаційному дослідженні не вказуються прямі шляхи вирішення існуючих проблем, проте з’являється можливість проаналізувати причини виникнення деяких з них та скористатися здобутками історичного процесу українського державотворення. Майбутнє розвитку системи державного управління суспільством значною мірою випливає з минулого культурного розвитку суспільних відносин. Тому слід враховувати досвід минулого при формуванні сучасної ефективної системи державного управління України. |
